生态文明建设的理解及在浙江的实践

厅 辐 射 处

（2012年12月）

    党的十八大报告首次单篇论述生态文明，把生态文明建设提升到“五位一体”总体布局的战略高度，有关内容和要求写入的党章。将生态文明建设放在如此重要的地位加以阐述、强调、谋划，这在党的历史上是第一次，具有特别重大的现实意义和深远的历史意义。表明了我们党对中国特色社会主义总体布局认识的深化，同时也彰显出中华民族对子孙、对世界负责的精神。为更好地理解生态文明建设，我处组织全体人员认真学习了十八大报告关于生态文明建设的相关要求，对其必要性、主要目标、主要内容等进行了讨论，同时，结合我处工作，对生态文明建设在浙江省的实践进行了探讨，现将讨论结果总结如下：

    一、生态文明建设的必要性

    我国探索和推进生态文明建设，经历了一个从自发到自觉的历史过程。生态文明建设在十八大的提出与我国处于社会主义初级阶段这一最大国情密不可分，是我国经济社会发展到一定阶段的必然选择。究其必要性，可概括为以下四个方面：

    （一）建设生态文明，是解决当前我国资源能源、生态环境与经济社会发展面临诸多矛盾的战略选择。

    新中国建立以后，特别是改革开放以来，我国作为世界上人口最多、增长最快的经济体，正经历着人类历史上规模最大的城镇化和工业化进程，也正以我国历史上最脆弱的生态环境承载最大的环境压力。我国经济超高速增长的资源和环境负担沉重，代价巨大，正如十八大报告中所述：“正面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势”。就资源能源来说，我国人均耕地仅世界人均量的1/3，人均淡水量为世界人均量的1/4，人均石油储备是世界人均储备的11%，天然气是世界人均量4.5%；就环境问题来讲，我国主要污染物排放量仍处于较高水平，远远高于环境承载力；生态方面，我国水土流失、退化、沙化、盐碱化面积不断扩大。这些问题已经成为了我国经济社会发展的严重制约因素，而生态文明建设很好地回答了经济发展与资源环境关系处理问题，即在保护中发展，在发展中保护。因此，从当前和今后我国的发展趋势来看，建设生态文明、加强资源能源节约和环境保护，是我们必须着力抓好的战略任务。

    （二）建设生态文明，是积极主动顺应广大人民群众新期待的战略部署。

    我国历史上长期处于贫穷落后状态，经受了百年屈辱，人民群众对于强化国家实力、提升发展水平、享受富裕生活具有非常强烈的愿望。生态文明建设是我们党坚持以人为本、执政为民，维护最广大人民群众根本利益特别是环境权益的集中体现。随着经济社会的快速发展，人民群众对干净的水、新鲜的空气、洁净的食品、优美宜居的环境等方面要求越来越高；良好的生态环境，越来越成为人民群众最关心最直接最现实的利益问题。建设生态文明，为人民群众创造良好生产生活环境，不仅保障和改善了民生、巩固和夯实了党的执政基础，而且丰富和拓展了中国特色社会主义事业的发展领域和范围。同时，改革开放取得的经济成果，为生态文明建设奠定了良好的物质基础，技术快速更新和物质财富增加为生产生活方式改变和产业结构变化提供了动力。因此，建设生态文明，顺应人民群众对于美好生活新期待的时机已完全成熟，并且迫在眉睫。

    （三）建设生态文明，是增强我国国际竞争力的重要战略机遇。

    一方面，建设生态文明是增强我国国际竞争力的被迫选择。当今世界，以绿色经济、低碳技术为代表的新一轮产业和科技变革正成为新的趋向，成为了抢占未来发展制高点的新平台，这本质上也是发展空间的争夺。我国经济已经深度融入世界经济，对外依存度高，如果我们不加强应对和适应，不大力发展绿色经济，对外贸易就可能受阻，国际发展空间就可能受到挤压。建设生态文明的根本要求就是走出一条科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路，增加对非化石能源、可再生能源、清洁能源等替代能源的开发，加快全社会的绿色转型。另一方面，建设生态文明是增强我国国际竞争力的历史机遇。生态文明既然是世界新潮流，理应在发达国家首先兴起，因为在那里首先爆发生态危机。但一是因为西方强大的技术资金使本国生态危机得以缓解；二是因为西方工业文明的巨大惯性还要持续相当一段时间；三是因为西方资本主义不断向不发达地区转移生态成本。它们已经形成了不可持续的低储蓄、高消费经济发展模式，经济社会总体上比我们更难以重构符合生态文明要求的产业结构、生产方式和消费模式。绿色产业的发展可以带来新的利润来源，出现新的经济增长点，这将是我国在竞争激烈的国际社会中争取发展权和主导权的利器。

    （四）建设生态文明，是贯彻落实科学发展观的题中之义和必然要求。

    自科学发展观提出以来，把发展简单地等同于增长，重物轻人、重数量轻质量的观念已有了重要转变，绿色发展已成为了政治共识。其实，从理论上讲，科学发展观的重要源头就是可持续发展的客观要求和我国环境保护的丰富实践。生态文明建设就是指环境可承受的范围内，更好地保障和促进经济社会可持续发展。科学发展观的核心立场是以人为本，而建设生态文明，营造良好的生态环境是实现人的全面发展的必然追求。科学发展观的基本要求是全面协调可持续，推进生态文明建设就是要融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，促进现代化建设各方面协调共进。科学发展观的根本方法是统筹兼顾，要求统筹改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面工作，统筹各方面利益关系，其中人与自然和谐发展也是生态文明建设的根本要求。因此，建设生态文明是推动科学发展的重大任务。

    二、生态文明建设的内涵

    所谓生态文明，是指人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是一种人与自然、人与人、人与社会和谐相处的社会形态。生态文明建设，就是以尊重自然规律为前提，以人与自然、环境与经济、人与社会和谐共生为宗旨，以资源环境承载力为基础，以建立节约环保的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式以及增强永续发展能力为着眼点，以建设资源节约型、环境友好型社会为本质要求。生态文明不仅是环境保护工作的指导思想，更是一种重要的治国理念，因此生态文明建设是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程的系统工程。

    生态文明建设的战略部署，可概括为一个总体布局、三个基本理念、三条战略方针、四个长远目标、四项主要任务。一个总体布局——形成经济、政治、文化、社会和生态文明建设“五位一体”的总体布局，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。三个基本理念——尊重自然、顺应自然、保护自然；三条战略方针——节约优先、保护优先、自然恢复为主；四个长远目标——形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式；四项主要任务——优化国土空间开发格局、全面促进资源节约、加大自然生态系统和环境保护力度、加强生态文明制度建设。

    三、生态文明建设的主要目标和任务

    （一）生态文明建设的主要目标。

    在十八大报告中，生态文明建设的主要目标阐述为“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”，即努力形成同传统工业文明的大量生产、大量消费、大量废弃、大量占用自然空间不同的经济结构、社会结构和发展方式。具体说，就是在现代化建设中，尽可能集中集约利用国土空间，减少对自然生态空间的占用；提高能源资源消耗少、污染排放少的产业以及循环经济在国民经济中的比重；充分利用节能减排技术和生产工艺进行生产制造；营造绿色消费、低碳消费和适度消费的生活环境氛围。

    （二）生态文明建设的主要任务。

    生态文明建设的主要任务有四个方面：

    一是要优化国土空间开发格局。要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，控制开发强度，调整空间结构，促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给自然留下更多修复空间，给农业留下更多良田，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。加快实施主体功能区战略，推动各地区严格按照主体功能定位发展，构建科学合理的城市化格局、农业发展格局、生态安全格局。提高海洋资源开发能力，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。

    二是要全面促进资源节约。要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。推动能源生产和消费革命，支持节能低碳产业和新能源、可再生能源发展，确保国家能源安全。加强水源地保护和用水总量管理，建设节水型社会。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。加强矿产资源勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化。

    三是要加大自然生态系统和环境保护力度。要实施重大生态修复工程，增强生态产品生产能力，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。加快水利建设，加强防灾减灾体系建设。坚持预防为主、综合治理，以解决损害群众健康突出环境问题为重点，强化水、大气、土壤等污染防治。坚持共同但有区别的责任原则、公平原则、各自能力原则，同国际社会一道积极应对全球气候变化。

    四是加强生态文明制度建设。要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。加强生态文明宣传教育，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。

    四、浙江省核与辐射生态文明建设的主要内容

    浙江省自2003年全面启动生态省建设，至今已连续推出了三轮“811”环保行动，经过艰苦探索和大胆实践，浙江生态文明建设已取得了一定的成绩。据《中国省域生态文明建设评价报告(2011)》，浙江省位居各省份生态文明指数排行榜第3名。浙江省第十三次党代会上，明确提出了“生态立省”方略，把建设生态浙江作为建设“两富”为特征的现代化浙江的重要内容。

    下一阶段，浙江省的核与辐射生态文明建设，将紧紧围绕我省建设“生态浙江”的环境保护总体目标，按照生态文化为先导、生态经济为支撑、生态环境为保障“三位一体”的思路，巩固好环境保护这一主阵地，并积极将建设工作融入到政治、经济、文化和社会各个领域，主要内容包括以下三个方面：

    （一）积极建设核与辐射生态文化。

    加强核与辐射生态文化研究，广泛开展核与辐射知识宣传，建立核与辐射宣传教育体系；组织公众走进企业、直接互动，解除公众对核与辐射环境影响的疑惑和误解；充分发挥核学会、辐射防护协会等民间组织的力量，培育核与辐射环保志愿者队伍，积极营造企业为主体、公众参与、政府部门引导的核与辐射生态文化。

    （二）维护良好的核与辐射生态环境。

    巩固“两放心”创建、“绿色和谐电磁环境”创建成果，建立电离和电磁辐射环境管理长效机制；全面分析和研究全省电离、电磁辐射环境质量数据，以及秦山核电、衢州771矿和桐庐神仙洞等重大辐射源环境影响，积极开展全省伴生矿放射性水平调查和近岸海域放射性现状调查，切实掌握我省辐射环境基础数据；积极推进衢州771矿放射性污染防治和桐庐神仙洞放射性废物治理进程，解决人民群众关心的环境问题、维护公众的环境权益；加强各级环保部门辐射监管能力建设，严格执行辐射建设项目审批制度，开展建设项目环境监理，切实保障辐射建设项目合法合规运行；协同相关部门，开展辐射规划环评，并与我省主体功能区划相衔接，合理部署辐射建设项目空间格局；加强我省核应急保障体系建设，提升我省核与辐射应急响应能力，构筑核与辐射安全屏障。

    （三）大力发展核与辐射生态经济。

    积极支持核电等清洁能源的发展，逐步改善能源结构和对煤电的过分依赖；积极支持特高压和直流输变项目的建设，鼓励企业积极采用同塔多回、大容量低噪声、紧凑型小型化等占地少、节能降耗的先进技术；开展电网和通信网络规划环评，进一步优化网络、提高网络运行的经济效益、社会效益和环境效益；坚持节约优先的发展道路，鼓励智能电网、电信网、广播电视网、互联网往四网融合和宽带化方向发展；合理利用核技术，大力发展节能降耗技术，逐步将循环经济理念融入到核技术利用企业发展中。

    五、浙江省核与辐射生态文明建设的优势

    “十一五”以来，我省核与辐射环境管理工作以科学发展观为指导，以保障放射源安全、消除辐射事故隐患、加强电离与电磁环境管理、提高核与辐射应急能力为重点，明确目标、创新机制、规范许可、严格管理，各级环保部门通过不懈努力，取得了很大的进展，为核与辐射生态文明建设奠定了良好基础，分析其优势有以下六个方面：

    （一）核与辐射环境保护制度体系已基本完善。

    《浙江省辐射环境管理办法》几经修改和论证，已于正式实施，该项立法为我省辐射环境管理提供了法规基础；《浙江省电离辐射环境监管和监督性监测规定（试行）》（已实施）、《浙江省电离辐射环境监管和监督性监测规定（试行）》（即将出台）为电离和电磁辐射项目的长效监管奠定了基础；《放射性同位素与射线装置项目环境影响评价文件审查有关规定》等十余个规范性文件，满足了日常监管的需求。初步形成了以行政审批制度、联合监管制度、教育培训制度、日常监管制度、电离和电磁长效监管制度为主体的辐射管理制度体系。

    （二）通过“双创建”，电离和电磁辐射监管已逐步规范。

    通过“放心放射源”、“放心熔炼企业”创建，摸清了放射源、熔炼企业底数，加强了对放射源的监控，放射源应用的数量和种类更加科学，放射源应用选址更加安全，涉源人员数量和素质得到了大幅度提升，大范围消除了辐射安全隐患；通过“绿色和谐电磁环境”创建活动，输变电、移动通信基站等电磁辐射建设项目“未批先建”、“久试不验”的现象得以解决，辐射工作单位的环保意识得到了提升，信息公开和公众参与工作也更加到位。

    （三）核与辐射监管基础能力有了一定的提升。

    辐射环境监管队伍得到了一定的发展，截至2012年11月，全省辐射安全监管员由2007年的180名增至250名，辐射监督员持证率由2007年的95%增至100％；全省、市、县（市、区）三级辐射安全监管网络已基本形成。辐射监测能力得到较大提升，我省在国内率先形成了以省级辐射环境监测站为中心，11个设区市环境监测站参与、部分县（市、区）监测站补充的核与辐射环境监测网络。浙江省城市放射性废物库已于正式投入使用，近年来，先后为全省各家企事业单位收贮了984枚，共计的废旧放射源，实现废放射源收贮率100%的目标。

    （四）核与辐射事故应急体系建设取得成效。

    颁布了《浙江省核电厂（基地）核事故场外应急预案》，在全国率先建立了核应急工作目标责任管理考核机制，已形成全省 11个设区市、义乌市、26个重点先行县和45家重点单位共84个应急预案的科学的体系框架；通过秦山核电二期场内外联合演习、假想某流动探伤源卡源掉源事件演习、海盐县场外应急检验性演习等多次演习，核与辐射事故应急响应能力进一步提升；圆满完成北京奥运、国庆六十周年、上海世博、日本福岛核电泄漏、十八大党代会等应急安保任务，妥善处理衢州、嘉兴、绍兴放射源丢失事件、上海口岸出口产品辐射异常事件，应急响应迅速、及时、有效。

    （五）历史遗留问题的处理有所推进。

    督促771矿逐步完善环保、安全设施设备，做好辐射污染防治工作，加强监管和监督性检测，做好信息公开工作；2010年，随同赵洪祝书记下访接待衢州群众，与有关部门召开座谈，圆满完成接待衢州群众的重要任务；目前尾渣库范围内居民已搬迁。通过与环保部、上海方面积极沟通和协调，促成了神仙洞治理工作协调会在今年11月在杭州召开，桐庐神仙洞放射性废物治理工作已初步达成共识，明确了放射性废物治理“三步走”的战略。

    （六）核与辐射科普宣传教育工作已逐步开展。

    编写核与辐射宣传教材，开展辐射工作人员培训，提高其职业素养和专业水平；联合电力公司、移动运营商等企业，在每年的“六·五”环境日，深入社区、学校等公众场所开展辐射知识宣传主题活动；充分利用电视、网络等多种媒介中央电视台、《中国环境报》等主流媒体曾先后报道过我省核应急演习、“两放创建”、“绿色电磁”创建活动。通过广泛宣传，积极引导公众对核与辐射有一正确认识。

    六、浙江省核与辐射生态文明建设的注意点

    纵观我国环境保护历程：上世纪八十年代，我国提出环境保护是一项基本国策；到九十年代，提出可持续发展战略；到党的十八大，以从未有过的高度把“生态文明建设”纳入了“五位一体”总体布局中。针对这一更新、更高的要求，我省核与辐射生态文明建设要注意以下三点：

    （一）加强能力建设，提高各级环保部门监管能力是基础。

    随着我省社会和经济的发展，近年来辐射环境管理工作外延不断拓展，管理工作内涵不断深化，这对我省辐射环境管理工作提出了更高的要求。目前我省省级辐射环境监管能力较强，但基层的辐射环境监管能力尚不足，11个设区市中仅有温州、舟山、金华、丽水4个设区市成立了独立的辐射处，义乌、海宁、余姚、萧山、富阳、长兴6个区县市成立了独立的辐射科。在行政审批制度改革不断深化的大形势下，基层环保部门将承担更多的审批任务，市、县两级环保部门的队伍建设和素质能力亟待加强，相关的指导、培训和监督工作亟需开展和落实。

    （二）完善相关制度，建立核与辐射管理制度体系是保障。

    建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。长远大计意味着生态文明建设工作的持久性和长期性，这就需要比较定型和有效的制度，以提供持久的推动力。核与辐射领域，相对于非放领域，相关的环境保护法规政策和科技标准体系并不十分完善，长此以往，要将核与辐射监管工作融入到“生态浙江”建设的中心工作会愈加困难。因此，要进一步完善干部考核制度，建立体现核与辐射生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制，督促和激励各级领导干部树立正确核与辐射生态文明建设观，切实解决人民群众关心的历史遗留问题；要健全电离和电磁重点领域的法规规章，科学合理地修改与制订地方法规和标准，填补我省近岸海域和伴生放射性矿物质利用场所等放射性污染防治制度的空白；要完善核与辐射环境教育与公众参与制度，逐步引入民间环保组织的力量，共同开展核与辐射环境的科学知识普及工作。此外，针对目前电磁辐射污染纠纷多发的态势，要积极开展核与辐射领域的生态补偿机制研究，以适应电网和通信网等国民经济基础设施建设快速发展的需要。

    （三）加强沟通和协调，守住生态文明建设主阵地是关键。

    生态文明建设的实质，是把生态文明建设放在突出位置，并融入到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。这标志着生态文明建设是涉及到生产方式和生活方式根本性变革的战略任务，不单单是做好资源环境方面的工作，但环境保护又是生态文明建设的主阵地和根本措施。这就要求环保部门在推进生态文明建设过程中，要更加积极主动地与相关部门加强沟通和协调，以促成这一重大事业的顺利发展。在核与辐射领域，涉及的管理对象有核技术利用民用企业，也有核电、电力公司、移动、联通、电信等大型国有企业；相关的管理部门有能源、土地、农、林、水利等部门。为实现建设美丽中国这一共同目标，部门间的协调和合作显得尤为重要，环保部门在环境保护这一主阵地上，要充分发挥自身的优势和已有的基础作用。

    七、浙江省核与辐射生态文明建设的主要措施

    2013年，是“生态文明建设”纳入“五位一体”总体布局的开局之年，着眼环境保护主阵地，我省核与辐射生态文明建设将从以下七个方面开展：

    （一）实现“两放”创建长效管理。

    总结核安全大检查行动工作成果，积极推广“两放”创建典型；以落实《浙江省电离辐射环境监管及监督性监测规定（试行）》为抓手，加强对核技术利用单位和金属熔炼企业的监督管理；利用好国家核技术利用辐射安全监管系统，实时掌握放射源、射线装置动态数据。确保辐射安全许可证申领（换）执行率达100％、废旧放射源回收执行率达100%，电离辐射建设项目依法环评率均达100%，“三同时”验收及时率100%。

    （二）巩固、提高“绿色电磁”创建成果。

    总结“绿色电磁”创建成果，及时树立典型并积极推广，领先全国，整合一套完整的电磁辐射管理办法汇编，供兄弟省市借鉴；以贯彻《规定》为抓手，省、市、县各级环保部门形成合力，严把审批环节；加大“绿色基站”、“绿色变电站”建设力度；积极稳妥地开展环境监理和规划环评试点工作；做好信息公开工作，妥善处理群众信访。实现输变电类等电磁辐射建设项目依法环评率100%，“三同时”验收及时率100%。

    （三）加强辐射环境监管能力建设。

    从壮大队伍和提升素质两方面入手，加强各级辐射环境监管队伍建设，构建省、市、县和辐射工作单位四级辐射环境管理组织体系；深入贯彻落实行政审批制度改革，按权责利一致原则，督促各级环保部门依法承担相应的管理责任，加强对各设区市、县（市、区）级环保部门行政审批工作的指导和监督，尤其是对县级环保部门的指导，形成定期考核和定期通报制度，切实提高审批效率。根据两个《规定》的要求，选择若干个现有基础较好的市、县，开展电离辐射环境监管与监测、电磁辐射环境监管与监测的工作试点，适时在全省范围内进行推广。

    （四）进一步提升核与辐射应急响应能力。

    精心组织秦山核电基地方家山项目1号机组首次装料前的场内外联合演习，做好相应的方案编制、培训和指导工作，并为三门核电厂1号机组首次装料前的场内外联合演习做好准备；修编《浙江省突发辐射环境污染事件应急预案》、《浙江省核电厂（基地）场外核事故应急预案》等相关应急预案；完善省核应急指挥中心应用系统；做好三门核电厂场外核应急基础工作；建立闽浙两省的核应急工作协调机制。

    （五）加强放射性废物处理和处置。

    按照协调会会议纪要要求，积极推进桐庐神仙洞内放射性废物的治理工作，按照“三步走”战略，确保年底前完成第一阶段“现状调查与风险评估”和第二阶段“治理方案提出及审查”工作，督促当地政府部门继续做好神仙洞废物库的安全管理和舆情应对工作，保证社会稳定；配合环保部上海监督站，加强对“771矿”的监督监测，发挥地方政府作用，进一步完善污染防治措施，做好与周围群众的沟通工作，防止群体性突发事件；配合核工业系统，开展中低放废物处置场的建造选址工作；督促省辐射防护学会，完成浙江省核电厂中低放废物处置场建设可行性方案的编制。

    （六）建立完备的核与辐射宣传教育体系。

    督促辐射站，修编四套针对领导干部、管理人员的电离、电磁培训教材，并于4月底前完成出版工作；以系统的培训、宣传材料为基础，创新宣传方式，拓展宣传平台，协同相关部门，加大核与辐射公众宣传力度，积极组织开展相应的培训，建立完备的核与辐射宣传教育体系。

    （七）全面开展辐射环境监测基础研究工作。

    会同辐射站，整理近年来秦山核电基地、衢州771矿、桐庐神仙洞周围辐射环境监测数据，以及全省电离辐射环境、电磁辐射环境质量监测数据，分别进行数据分析和相关研究，编制各类专题报告，为辐射环境管理工作提供科学依据。积极开展全省伴生矿放射性水平调查和近岸海域放射性水平调查，建立浙江省辐射环境数据库。