大力推进农村生态文明建设的有效载体和组织形式
——关于浙江、江苏两省开展生态省建设的调查 2008-08-05 祝光耀 党的十七大明确提出，要大力推进生态文明建设。作为一种新的社会文化形态和发展理念，如何落实、推进，特别在广大农村中如何加快生态文明建设，带着这一问题，前不久，我与生态司的同志一起，就江苏、浙江两省生态省建设情况进行了调研，感受颇深。
一、两省生态省(市、县)建设的基本做法
自2000年国务院印发《全国生态环境保护纲要》以来，特别是党中央提出科学发展观、全面建设小康社会以来，全国已有海南、浙江、江苏、辽宁等14个省(自治区、直辖市)开展了生态省(区、市)建设，近500个县(市)开展了生态县(市)创建工作。生态省(市、县)建设，就是以生态学和生态经济学原理为指导，把辖区内经济发展、社会进步、环境保护三者有机结合起来，将环境保护融入经济社会发展的大格局中，总体规划，合理布局，统一推动，努力消除辖区内部门条块分割，资源分散，相互掣肘的体制弊端，将可持续发展的阶段性目标工程化、时限化、责任化，把省、市、县小康社会和生态文明建设目标转化为实实在在的社会行动。浙江、江苏两省在省委、省政府高度重视下，加强组织领导，统一协调推动，坚持常抓常新，生态省(市、县)建设不断深化。
(一)科学编制规划
按照原国家环保总局印发的《生态省建设规划编制大纲》的总体要求，两省根据本省社会、经济发展状况及环境现状，分别于2003年组织编制了《生态省建设规划纲要》，经省人大常委会审议通过后，由省人民政府印发、实施，充分体现了《规划》的地位和效力。两省《规划》围绕生态产业、生态环境、生态人居、生态文化四大领域，分别提出了六大建设任务:一是以生态经济理论为指导，推进循环经济、生态产业体系建设；二是以资源保护和恢复为重点，推进自然资源可持续利用的保障体系建设；三是以环境保护和生态建设为重点，推进山川秀美的生态环境体系建设；四是以人口控制、城镇建设为重点，推进人与自然和谐的生态人居体系建设；五是以科技创新和基础能力建设为重点，推进高效、稳定的能力保障体系建设；六是以可持续发展、生态文明建设为重点，倡导绿色生产观、消费观，推进生态文化体系建设。生态省建设的基本任务涵盖了农村生态文明建设的主要内容。按照《规划》要求，两省所辖市、县(区)都分级编制了生态市、生态县(区)和环境优美乡镇建设规划、年度行动计划，自下而上抓落实。
(二)深入宣传发动
浙江生态省建设启动以来，省和市、县分别召开生态省(市、县)建设动员大会和宣传推动大会，主要领导亲自出席、动员，地方电视台滚动宣传，形成强大宣传阵势。省创建办编制、印发《生态省建设基本知识》，广泛宣讲、培训。同时，全省还创办各类绿色学校、绿色社区，举办各种宣讲会、座谈会，采取多种形式，让生态省建设不断深入人心。江苏省将生态省建设列为全社会的共同责任，制定生态省宣传教育计划，列为主流媒体重要宣传内容，纳入各类学校教育培训计划，深入开展生态环境保护“进社区、进村镇、进学校、进家庭”和“小手牵大手”等活动，形成各级各界人人关心环保、参与创建工作的良好舆论氛围。
(三)加强组织领导
浙江省成立了由省委、省政府主要领导任组长，发改委、环保、财政、建设、国土资源、农业、水利、林业、宣传、教育等有关部门参加的生态省建设领导小组，下设专门办公室，形成环保和发改委牵头、其他有关部门分工协作的工作机制。两省委、省政府、人大、政协共同关注、推进，形成了“党委政府具体领导、人大政协大力推动、相关部门齐抓共管、上下联手推进、社会广泛参与”的工作局面。时任省委书记的习近平、李源潮同志，亲自组织发动，亲自检查督促；启动生态市(县)建设的市、县党政领导既挂帅又出征，形成齐抓共建的浓厚工作氛围。习近平、李源潮同志卸任后，新任省委书记的赵洪祝、梁宝华同志亦高度重视，不断开拓创新，形成了“一任接着一任干，一个规划干到底”的良好工作态势。
(四)严格目标考核
浙江省制订了《生态省建设目标责任考核办法》和《生态省建设工作考核评价指标体系》，将生态省建设目标纳入各级党委政府领导干部政绩考核之中，分市县、分部门落实目标、任务，每年进行考核、评比。江苏省各市、县也建立了生态市(县)创建的目标责任制，将生态市(县)建设的目标工程化、时限化、责任化，将创建任务分解到各部门、单位，分别签订任务责任书，按行业、按乡镇、按年度落实，做到年初部署安排，年中督促检查、年末考核评比。
二、新形势下两省生态省(市、县)建设不断深化、拓展
随着生态省(市、县)建设的深入开展，特别是党中央科学发展观和建设生态文明的提出与实施，两省的生态省(市、县)建设在推进中不断拓展、深化。
(一)理念、思路不断创新，创建工作的自觉性、主动性进一步增强
2006年，江苏省委、省政府印发了《关于坚持环保优先促进科学发展的意见》，明确提出“以建设生态省为载体，以创新环保体制机制为主要动力，以‘不欠新账、多还旧账’为重要原则，通过积极的环境建设优化产业结构、优化建设布局、优化人居环境，实现由‘环境换取增长’向‘环境优化增长’的转变”，创建工作由浅入深，理念、思路不断深化。浙江省委、省政府作出建设生态省决定后，创建工作的主动性、自觉性不断增强。2003年全省开始实施“千村示范，万村整治”工程，2004年开展了为期三年的“811”环境污染整治行动，2005年在全国率先制订了《统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，2006年又启动了农村环境“五整治一提高”工程，生态省建设不断向纵深发展。
两省各级领导的发展理念也在不断深化，正在从过去的“环保制约经济发展”和“先发展后环保”的思维定势中解脱出来，特别是一批生态显优势、环境促发展的先进典型使大家深刻认识到，生态环境就是生产力，破坏环境就是破坏生产力，保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力，从而普遍经历了由过去发展中拼资源、拼环境的“只要金山银山，不顾青山绿水”，到后来保护与发展并重的“既要金山银山，又要绿水青山”，到现在环保优先的“绿水青山就是金山银山” 的认识过程，进一步树立了正确的执政观、决策观、政绩观，科学发展在两省开始深入人心，生态省(市、县)创建已成为各级领导，特别是省委、省政府主要领导的自觉行动。“‘一把手’抓创建、负总责”、“壮士断腕减排治污”、“科学发展看生态”等理念，正在成为广大干部群众的共识。
(二)体制、机制不断创新，创建工作基础进一步夯实
随着创建工作的不断深入，两省在原有“党委、政府主推，党政‘一把手’主抓，有关部门主办”的创建体制、机制基础上，普遍坚持“一年一总结，一年一推动”，年初部署，年中检查，年末考核；一些市县把创建环保模范城市、卫生城市、园林城市、森林城市与生态市(县)结合起来，成立创建指挥部,“五城”、“四城”同创，统一指挥推动；为落实责任，严格考核，两省还分别制定了《党政领导干部环境保护实绩考核办法》和《市、县和党政工作部门的领导班子和领导干部综合考核评价实施办法》，每年将生态省(市、县)建设指标逐项分解，具体落实到有关部门和市县，纳入部门重点工作和市县环保目标责任书一并考核；一些市县还将年度创建任务、进度、责任图表化，“倒排时间，挂图作战，按战役推进”，专项专责抓落实；为确保创建工作规范化、制度化，江苏省制定了《生态省建设统计监测报表制度》，把生态省建设监测指标纳入例行统计制度，每年向社会公布，积极引导各市县的创建工作。目前该省又在修改完善监测指标体系，以充分发挥其导向、激励作用。
(三)政策、制度不断创新，创建力度进一步加大
建立生态补偿机制。浙江省在全国率先出台了《进一步完善生态补偿机制的若干意见》，2006年出台了《钱塘江源头地区生态环保省级财政专项补助暂行办法》，省财政每年安排2亿元，对钱塘江源头地区的10个县(市、区)进行专项补助，2008年又出台了《浙江省生态环保财力转移支付试行办法》，安排6亿元，将省生态环保财力转移支付扩大到省内八大流域源头地区的45个县(市、区)。同时，省级财政生态补偿转移支付力度持续加大，2005年为65亿元， 2006年为75亿元，2007年达到85亿元。江苏省出台了《环境资源区域补偿办法(试行)》，把环境有价理念引入流域治理，建立上下游污染赔付补偿机制。同时对省级以上生态公益林建设，省财政每年每亩给予10元的补偿。创新环保政策。江苏省积极探索运用市场机制，按照“污染者付费，治污者得益”的原则，实施COD和SO2排污指标初始价格与收费办法，开展了太湖流域和电力行业的排污指标有偿分配和交易试点。将废气排污费从每当量0.6元提高到1.2 元，污水排污费从每当量0.7元提高到0.9元，实行生活污水处理费分区定价，有效调动企业治污的积极性和社会资本投资污水处理厂的建设。浙江省积极开展排污权交易，一些地方出台相关政策，推进了试点工作。完善奖励办法。两省分别设立专项资金，引导和补助循环经济、清洁生产等生态产业重点项目。浙江省设立了以奖代补专项资金，支持污水和垃圾集中处理。江苏省实施《农村环境综合整治以奖代补专项资金管理办法》，每年向全省150个行政村下拨补助资金3000 万元，对农村环境综合整治进行激励。建立环境准入制度。浙江开展了市县生态环境功能区规划，划定禁止准入、限制准入、重点准入和优化准入4类生态环境功能区，实行差别化的区域开发和环境管理政策，严把建设项目环境准入关。江苏组织开展重要生态功能保护区区划，绘制“生态地图”，依此提出分类保护与管理的政策措施。加大环保投入。浙江省各级政府把生态省(市、县)建设资金列入本级财政预算，“十五”期间累计投入998.9亿元，相当于同期GDP的 2.06％。2006年和2007年省财政分别安排生态环保建设专项资金23亿元和29亿元，比上年分别增长25.3％和26.2％。“十一五”时期，江苏省污染防治资金和环保专项奖励基金将分别比“十五”提高10倍和5倍，全社会环保投入将达到GDP的3％。
(四)不断总结提高，创建工作方兴未艾
江、浙两省的生态省建设已历经5年，新形势下如何不断深化、推进，这是两省目前面临的共同课题。为进一步加快生态省建设，今年初，江苏省罗志军省长亲自部署，由省委调研室、省政府研究室牵头，组织12个专题调研组，由各相关部门负责同志带队，对全省生态省建设开展全面调研，事后由分管省长召开专门会议，逐一听取汇报。在此基础上，拟定今年9月份召开全省生态省建设大会，对生态省建设进行再动员、再部署，省委、省政府将出台《关于加快推进生态省建设的意见》，在体制、机制、政策、投入、能力建设等方面将采取更加具体有力的措施。今年初，浙江省对5年来的生态省建设工作进行了全面总结，形成了14个专题报告，在肯定成绩、找出薄弱环节的基础上，进一步明确了下一步生态省建设的工作重点和对策措施，并启动了“811”环境保护新的3年行动计划。
三、两省生态省(市、县)建设成效明显
江、浙两省以占全国2％的国土面积，承载了占全国近10％的人口，产出了占全国18％的GDP，人口多、资源匮乏、环境容量小、开发强度大是两省的共同特点。建设生态省，走可持续发展之路，是两省落实科学发展观、全面建设小康社会的现实需要，也是全面推进生态文明建设的必然选择。5年来，两省以科学发展观为指导，以生态省建设为目标，统筹城乡发展，已取得明显成效:
(一)促进了生态产业发展
两省将转变经济增长方式作为重点，在生态省建设中大力发展生态产业，分别编制了循环经济发展规划(纲要)，出台了推进清洁生产的政策、措施，加快了产业结构调整步伐。一是大力发展循环经济。浙江省累计投资80多亿元，围绕九大重点领域、组织9批示范工程和100个重点项目，实施了循环经济“991”行动计划，在4个市、10个县(市、区)、20个工业园区和100家企业开展了循环经济试点(即“4121”工程)。江苏省设立了3亿元循环经济和节能专项资金，在15个城市、15个园区、1000家企业开展了循环经济试点工作。两省已涌现出苏州高新区、宁波化工园区等一批循环经济的典型。二是全面推进清洁生产。2005年以来，江苏省围绕淮河、太湖、长江、南水北调东线等重点区域和化工、印染、酿造等重点行业，对3600多家企业开展了清洁生产审核，投资 50多亿元，对6000多个项目实施改造，节约标准煤900多万吨，增收节支达60多亿元。浙江省对1527家企业开展了清洁生产试点，999家企业完成清洁生产审核，取得较好的经济、环境效益。三是加快淘汰落后生产能力。2006年，江苏省环保厅制定了《农村工业污染源整治方案》，彻底清理“十五小”、 “新五小”，严厉打击违法排污行为。2007年结合污染减排工作，优化农村工业产业结构，清理、搬迁散落在村庄附近严重污染环境的化工、印染企业，共整治农村工业污染源4746处。“十一五”以来，全省共出动监察人员50多万人次，检查农村工业企业22万余厂次，挂牌督办农村污染企业1243家。浙江省制定了污染企业搬迁转产关闭改造的扶持政策，推进和引导重点行业、重点企业的产业升级。全省完成限期治理项目3610个，关停并转企业2419家。四是积极发展生态农业和农村特色经济。江苏省全面推进生态农业建设，建成4个国家级和28个省级生态农业县，推进农产品质量安全建设。全省现有无公害农产品品种 3529个，绿色食品品种1913个，有机食品品种542个，有机食品基地50518个。浙江省建设高效生态农业示范县30个，启动了100个高效生态农业示范区建设。同时，大力发展生态旅游，一些生态良好农区、林区、海岛渔村把村庄环境整治、古村落保护等与发展特色农业、特色旅游结合起来，全省已开发农家乐特色村(点)2398个，从业农民7.8万人，取得良好的社会、经济和环境效益。
(二)推动了农村生态环境的保护和建设
改善生态环境质量是生态省建设的基本出发点和落脚点。两省加大力度，努力做到不欠新账，多还旧账。一是开展污染整治专项行动。浙江省2004年开始开展了为期3年的“811”环境污染整治行动，全省坚持“治旧控新，监建并举”，以八大水系和11个重点监管区为重点，加强环境基础设施和环境自动监控系统建设，强化农村环境治理，成为生态省建设的基础性、标志性工程。经过3年努力，全省环境污染和生态破坏恶化趋势得到基本控制，突出的环境问题开始得到解决。江苏省扎实开展重点流域、区域污染治理，全面开展化工行业专项整治，已累计关闭小化工生产企业2772家。二是实施农村环境综合整治。2005年，江苏省环保、建设等6部门联合开展了农村环境综合整治试点工作，2007年，省政府又召开了全省第一次农村环境综合整治现场会，大力开展以“六清六建”(清理垃圾，建立垃圾管理制度；清理粪便，建立人畜粪便管理制度；清理秸秆，建立秸秆综合利用制度；清理河道，建立水面管护制度；清理工业污染源，建立稳定达标排放制度；清理乱搭乱建，建立村容村貌管理制度)和“三清一绿”(清洁家园、清洁水源、清洁田园、绿化造林)为主要内容的农村环境综合整治活动。浙江省启动了以整治畜禽粪便污染、生活污水污染、垃圾固废污染、化肥农药污染、河沟池塘污染和提高农村绿化水平为主要内容的农村环境“五整治一提高”工程。三是提高县、乡污水处理能力。浙江省在全国率先实现县以上城市集中污水处理厂全覆盖，县以上城市污水处理率达59％。2006年以来，以钱塘江、太湖流域为重点，加快推进中心镇、生态敏感区乡镇、临江临湖乡镇污水处理厂建设，镇以上集中式污水日处理能力达到705万吨。江苏省加快城镇生活污水处理厂与配套管网建设，到2007年淮河、太湖、长江流域共有293座城镇污水处理厂投入运行，污水日处理能力达到800万吨。环太湖周边乡镇已全面开工建设污水处理厂，预计今年底将全部投入运转。四是控制农村面源污染。江苏省实施清洁田园工程，推广测土配方施肥面积达3320万亩，占全省耕地面积的50％。大力推广高效低毒低残留农药和生物农药，病虫害综合防治率达到90％以上。加快秸秆综合利用，畜禽粪便综合利用率达到70％以上。浙江省推广测土配方施肥面积2302 万亩，建成化肥农药减量增效控害示范区30个、省级无公害农产品基地726万亩。大力实施生态家园富民计划，推广农村废弃物和清洁能源利用。推广“猪－沼－作物”模式农户11.2万户，优化畜禽养殖布局，完成规模化畜禽养殖场的污染治理1960家。五是加强自然生态恢复。浙江省实施“万里清水河道”工程，完成清水河道建设13800公里。完成废弃矿山生态环境治理项目1165个，全省废弃矿山治理率达65％以上。推进生态移民，5年来完成农民下山搬迁 12.5万户、人口43.8万。开展“百乡千村兴林富民示范工程”，建成“绿化示范村”2664个，全省森林覆盖率达61％。2007年，江苏省完成河道清淤疏浚土方2.3亿立方米，完成村庄河塘清淤土方2.33亿立方米，分别超过年度计划的15％和50％。全省划定开山采石禁采区88个、禁采带62条，禁采面积占全省面积的11.8％，治理恢复废弃矿山面积3000多公顷。苏锡常地区全面禁采地下水。全省平原地区森林覆盖率每年提高1个百分点， 2007年全省森林覆盖率已提高到16.9％。
(三)加快了农村生态人居建设
改善农村居住环境，提高农民生活环境质量是生态省建设的重点和难点。两省以生态村(庄)、绿色社区等创建活动为抓手，结合社会主义新农村建设，大力推进农村生态人居环境建设。一是开展村庄环境整治。2003年以来，浙江省深入实施“千村示范，万村整治”工程，全省已有1/3的村庄环境得到整治，建成全面小康建设示范村1181个、环境整治村10303个。江苏省共有6018个行政村不同程度地开展了环境综合整治，占全省行政村的33％。二是加强村、户生活污水处理。江苏省积极推进“一池三改”(建沼气池、改厕、改厨、改圈)，普及卫生户厕，取缔露天粪缸，2007年全省新建“一池三改”户用沼气池 81630个，建设农村生活污水处理工程273处，改厕63万户，全面完成年度实施计划。浙江省因地制宜，采取沼气净化、无动力厌氧处理、微动力或有动力有氧处理、湿地处理等多种形式处理农村生活污水，得到治理的村占全省行政村总数的15％，累计建成净化沼气池132万立方米，受益农户100多万户，年处理农村生活污水4266万吨。加强农村改水改厕，全省农村卫生改厕普及率达79.4％。三是推进村、户生活垃圾处理。江苏省启动清洁家园工程，对农民居住点进行统一规划，建立了“组保结、村收集、镇运转、县处理”机制，对垃圾进行减量化、资源化、无害化处理。全省61个县(市、区)已初步建立农村生活垃圾四级转运处理机制，占全省涉农县(市、区)的77％。浙江省积极推行平原村庄“户集、村收、镇中转、县处理”和山区海岛村庄“统一收集、就地分拣、综合利用、无害化处理”的垃圾处理模式，生活垃圾统一收集处理的村占全省行政村总数的66％，80％以上乡镇建成垃圾中转设施。四是推进城乡一体化建设。江苏结合城乡建设规划和土地规划，制订鼓励政策，积极引导农村“三集中”，即农民居住向社区集中、农村人口向城镇集中、农村企业向园区集中，有效节约了土地资源，促进了新农村建设。浙江开展村庄布局规划，按照改善环境、方便生活、有利生产、彰显文化底蕴的要求，采取项目实施带动、城镇建设带动、强村发展带动、旧村改造带动和下山移民带动等形式，积极稳妥地开展村庄撤并，加快推进中心村建设。
(四)提升了农村生态文化水平
生态省(市、县)的建设过程就是提升生态文明意识，转变生产方式和消费观念的过程。为此，两省在创建过程中，十分重视生态文化的普及、提高。一是广泛开展宣传、教育、培训。两省将生态省(市、县)建设作为干部教育培训的重要内容，列入各级党校、行政学院和干部学院的教学内容之中，一些地方还在中小学校开设环境教育课程，在幼儿园开展环保实践活动，从小培养学生的生态环保意识。浙江省每年组织有关生态省建设的报道超过5000篇，江苏出版了50多种有关环境教育的图书和电子出版物。两省市、县采取广播、电视、报刊、宣讲、演出等多种形式，广泛普及生态省(市、县)建设知识。浙江安吉县将每年的3月25日定为生态日，每年开展主题实践活动，努力提升全民生态文化意识。二是积极开展形式多样的绿色创建活动。两省将改善村容村貌与环境优美乡镇、生态村庄、绿色社区、绿色学校、绿色企业等创建活动相结合，将绿色消费与绿色家庭、绿色宾馆、绿色饭店等创建活动相结合，把绿色系列创建活动列为细胞工程，面向社会，突出特色，各项创建活动自下而上，由点到面，形成体系。两省已有4643个行政村初步建成省级生态村，占两省行政村总数的10％，建成各级绿色学校近 5000所、绿色社区651个、环境教育基地182个，为生态省(市、县)建设打下了坚实基础。浙江移风易俗，全面实施以“绿色殡葬”为主题的葬法改革，全省“三沿五区”坟墓治理率达到98.6％，生态葬法覆盖80％的行政村，有效节约了土地，改善了自然生态景观。三是加快环境立法进程。生态省建设5年来，浙江省人大常委会先后颁布了建设生态省的决定和大气污染防治、海洋环境保护、固体废物污染防治等地方性法规，省政府先后出台了建设项目环境保护管理办法、排污费征收使用管理办法、自然保护区管理办法、环境污染监督管理办法、跨行政区域交接断面水质监测和保护办法等政府规章。省人大常委会连续4年开展生态省建设和环保执法大检查。江苏省也制订了一批水污染防治、固体废物污染防治、地质环境保护等地方性规章，并正在抓紧研究制定促进循环经济发展、自然保护区管理、生态功能区划管理、生态补偿等政府规章或规范性文件，努力健全生态省建设的法规政策体系。
通过5年的生态省(市、县)建设，江、浙两省农村生态经济、生态环境、生态人居和生态文化建设有了长足发展，生态省(市、县)建设呈现勃勃生机。实践证明，生态省(市、县)建设是深入推进农村生态文明建设，实现生产发展、生活富裕、生态良好的有效工作载体和组织形式，意义深远，作用重大。农村生态文明建设是一篇大文章，任重道远，需要不断探索、拓展、提升。生态省(市、县)建设对此进行了有益探索，应该继续推进，常抓常新，不断发展。
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