浙江省环保局生态处

如何建立生态补偿机制，运用生态补偿这个经济手段实现环境促进经济增长的转变尚属研究课题。在中国，浙江是第一个在省域范围内，由政府提出完善生态补偿机制意见的省份，对生态补偿做出了主动的、探索性的工作。

浙江省的重要生态功能区，包括江河源头、饮用水源涵养地区、自然保护区、森林和生物多样性保护地区等，大都分布在西南部山区，与欠发达地区基本重合。这些地区承担了十分重要的生态保护和建设任务，由此，当地的经济社会发展也受到了更多的条件制约。随着资源环境价值观的日趋形成，社会各界对生态保护与投资回报的呼声日益强烈，尤其是处于重要生态功能区的政府和群众，普遍希望通过建立和完善生态补偿机制得到相应的经济回报。这些要求是合乎情理的。在保持生态环境稳定的前提下，如何实现欠发达地区、重要生态功能区的跨越式发展，不断提高这些地区人民群众的生活水平，已经成为新阶段浙江统筹区域发展的重要课题。建立生态补偿机制，正是实现这一目标，促进环境保护、生态建设与区域经济协调发展的必然选择。认真研究和探索符合浙江实际的生态补偿形式，建立和完善生态补偿机制，有利于全面推进生态省建设，实现人与自然的和谐发展；有利于促进区域协调发展，缓解不同地区之间由于环境资源禀赋、生态系统功能定位导致的发展不平衡问题；有利于加快培育新的经济增长点、不断提高综合实力；有利于促进共同富裕，维护人民群众的根本利益。

从浙江经济社会发展现状和发展趋势来看，着手建立生态补偿机制，也已经显得十分必要。经济快速增长的背后，付出的资源、环境和社会代价是巨大的。近年来，浙江是以50%以上的投资率、38%的固定资产投资增幅、22%的用电增幅，支撑了14%的经济增长。而且，这种高投入、高消耗，必然带来污染物的高排放。对浙江这样一个资源十分短缺、环境容量比较小的省份，长此以往，肯定难以为继。面对这样的发展格局，通过建立生态补偿机制，促进经济增长方式的加快转变，走出一条可持续发展的路子，是必然的选择。当然，从另一个角度看，浙江省经济发展快，全社会的生态环保意识比较强，所以建立健全生态补偿机制的基础条件也比较好。

生态补偿探索历程三步走

第一个过程：基层自发地进行生态补偿的相关探索与实践。

生态补偿的内涵十分丰富，相对来说在一个较小的区域实行生态补偿，比大区域更容易操作，因此基层的实践和探索十分重要。自浙江开展生态省建设工作以来，各地对生态补偿作了大量的探索。杭州、温州、湖州、建德、德清、洞头等地已经制定出台或将要出台相关的政策意见。2003年12月台州市政府办公室下发了《关于印发长潭水库饮用水源水质保护专项资金管理办法的通知》，设立长谭水库饮用水源保护专项资金600万元/年。2004年1月绍兴市政府办公室下发了《关于印发绍兴市汤浦水库水源环境保护专项资金管理暂行办法的通知》，每年按汤浦水库供水量每吨0.015元计算，由水务集团负责每年的12月底前一次性将资金划入专项资金帐户，设立汤浦水库水源环境保护专项资金。金华市金东区傅村镇政府与源东乡政府，从2004年开始以协议形式，傅村镇交上游源东乡5万元，作为对源东乡保护和治理生态环境以及因此而造成的公共财政收入减少的补偿。江山、龙游等县（市、区）也对水源地区和库区乡镇以生态补偿的名义进行了财政补助。

同时，各地还积极地探索异地开发、水资源使用权交易、排污权交易等多形式的生态补偿方式。不少县（市）制定了水系上游乡镇在下游开发区或工业园区投资办厂，税收给予返还的政策。有的地方正在积极稳妥地开展跨区域的水资源使用权交易，探索试点排污权交易。各地在环境污染整治中，对水系上游地区、欠发达地区的重点环保监管区和重点污染源的治理，制定了综合性的污染整治措施和扶持政策，既通过污染整治实现了达标排放，又通过异地搬迁、技术改造、结构调整等多种扶持方式，保持了当地既得的经济利益，促进了当地经济的持续发展。

第二个过程：省生态办牵头进行了生态补偿机制的相关调研，下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。

建立健全生态补偿机制作为生态省建设工作中一项重要政策措施，在省政府的直接部署下有序地进行。先后组织召开了专家、部分市县政府负责人和省级有关部门参加的座谈会，听取多方意见，重点针对人大、政协和各地政府反映比较集中的几种补偿形式，以及浙江省建立生态补偿机制工作探索和实践情况进行了分析和研究，进一步加深了对生态补偿机制概念和内涵的认识，并形成了调研报告。省生态办牵头，在深入开展调查研究，借鉴国内外的实践经验，充分听取基层政府和专家学者意见的基础上，形成了《浙江省人民政府关于进一步建立健全生态补偿的意见》代拟稿。省政府办公厅在征求省级14个部门的意见后，对初步意见稿作了进一步修改和完善，对什么样的区域需要给予生态补偿；实行补偿的区域需要设置什么样的生态保护标准；用什么样的方式和措施补偿；补偿通过什么样的渠道；如何加强生态补偿机制实施工作的领导和考核等方面均作了更深入的研究和探讨，并提出了修改建议。2005年8月26日省政府下发了《关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》。

第三个过程：进一步细化有关政策意见，将从钱塘江流域开始试点，努力探索一条实施区域流域生态补偿的道路。

近期，省政府办公厅召集财政、环保、经贸、水利、林业、农业、建设等部门，研究了相关政策办法，提拟集中一部分资金先在钱塘江流域源头，科学、合理地确定范围，对源头地区实施生态保护专项补助，试点先行，逐步推进，为进一步深入实施生态补偿积累经验。为贯彻落实科学发展观，推进生态省建设，进一步深入实施《若干意见》的要求，省政府在钱塘江源头地区首先尝试实施环境保护省级财政专项补助，今年4月28日,省政府办公厅印发了《钱塘江源头地区生态环境保护省级财政专项补助暂行办法》，将按照“谁保护，谁受益”、“责权利统一”、“突出重点，规范管理”和“试点先行，逐步推进”的原则，对钱塘江源头地区生态环境保护加大财政转移支付。

《办法》明确在原有的相关省级财政专项资金政策的基础上，省政府每年再拿出一块资金，实行生态环境保护专项补助，专项补助资金主要用于钱塘江源头地区内的生态建设、产业结构调整、环境保护基础设施建设、农业农村污染防治。省级财政专项资金的补助对象，初步确定为钱塘江流域干流和流域面积100平方公里以上的一级支流源头所在的经济欠发达县（市、区）。

专项补助的测算依据主要有几个方面：一是生态建设补助方面，主要以重要生态公益林面积和大中型水库水面折算面积为测算范围；二是产业结构调整补助方面，按因环保要求当年淘汰既有、限制规模和搬迁过程中的化工、医药、造纸、制革、印染、冶炼、水泥、味精等重点污染企业，对当地财政收入造成影响的；三是环境保护基础设施建设补助方面，主要指根据生态省建设规划纲要和“811”环境污染整治行动计划建设的环保基础设施，包括城镇污水处理及管网、城乡生活垃圾无害化处置、饮用水源保护、流域交界断面水质自动监测系统、重点污染源自动监控系统等建设工程；四是农业农村污染综合防治补助方面，主要为规模化畜禽养殖场治理和搬迁、垃圾中转站建设和农户沼气建设。

三方成效

省级财政对生态补偿的支持力度进一步加大。

主要包括财力补助政策、生态建设补助政策、生态保护补助政策和生态环境治理补助政策。这些政策在执行中都重点向欠发达地区、重要生态功能区倾斜。据统计，上述四方面资金补助加上中央国债专项资金补助，省级财政口子用于生态补偿转移支付的资金总额，2005年已达65亿元。

具体来说，在财力补助政策方面，进一步完善了以“两保两挂”、“两保一挂”为主要内容的省对市、县财政体制，这也是生态补偿机制的核心内容。在生态保护方面，省财政通过对“下山脱贫”、生态环保、地质灾害防治等方面实行专项补助政策，并在政策上支持区域间的异地开发，促进了重点功能区的生态保护。在生态建设方面，于2004年全面建立森林生态效益补偿制度，省财政每年安排1亿多元专项资金，按照向生态区位重点地区和欠发达地区倾斜的原则，对国家公益林和省公益林按照不同的森林生态功能区位，分别采取不同的标准进行补助，支持各地重点公益林建设，2006年还将提高补助标准；同时，省财政每年继续安排退耕科学实验林、阔叶林改造、自然保护区等专项资金，支持生态公益林和自然保护区建设。在生态治理方面，省财政设立了“千村示范、万村整治”、“万里清水河道”、农村面源污染治理和能源生态建设、城镇污水及城乡垃圾集中治理、工业污染治理等专项资金，对农村环境整治和城镇污水、城乡垃圾集中治理及工业污染源治理实行财政补助贴息政策，促进了重点区域、重点污染源的治理。

省级各部门多渠道整合资源、推进生态补偿的工作格局基本形成。

省级各有关部门切实加大生态补偿的工作力度，一些工作已取得较为明显的进展。一是森林生态效益补偿力度明显加大。二是加大了城镇污水处理费的征收力度，较大幅度地提高了水资源费的征收标准，以“万里清水河道”建设、“千万农民饮用水工程”和水土保持为重点，各地水土资源环境保护工作得到明显加强。三是下山移民工程稳步推进，从2003年到2007年，全省将迁移下山25万山区农民，省政府制定了一系列扶持政策，并率先启动了乌溪江库区困难群众异地脱贫工程。四是矿山自然生态环境保护治理和地质灾害防治得到进一步加强，建立了矿山自然生态环境治理备用金制度，收取面已达90%以上。

省级各有关部门也充分发挥自身职能和优势，积极推进生态补偿工作。省发改委在推进“五大百亿工程”、实施三大产业带规划、编制“十一五”计划中，都将生态补偿纳入其中，并充分发挥综合协调作用。省科技厅积极组织环保科研工作，在水系源头地区开展多项科技示范工程，加速科技成果转化，为山区、水系生态恢复、生态林建设、生态农业发展、区域环境治理、土壤保护、农村绿色能源建设提供了有力的科技支撑。

生态补偿意识明显增强，各项支撑保障得到进一步加强。

经过这几年的努力，生态省建设已深入人心，对生态环境的经济社会价值，对建立健全生态补偿机制，各地各有关部门、广大干部群众，无论是上游地区还是下游地区都已经进一步形成共识。为推进这方面工作，省有关部门编制了《浙江省生态功能区划》，开展了绿色国民经济核算试点工作，进行了经济增长的环境代价分析，为开展生态补偿提供了规划依据和理论支撑。省政府正在组织专家学者进行钱塘江流域水环境容量的研究测算工作。同时，近年来，省有关部门加快了生态环境保护方面的立法进程，推进生态补偿的法治条件进一步得到加强。省政府还将颁布《浙江省水资源费征收管理办法》、《浙江省环境污染防治监督管理办法》，将提请省人民代表大会常务委员会审议《浙江省固体废物污染防治条例（草案）》，抓紧开展《浙江生态公益林管理办法》、《浙江省建设工程开发项目水土保持管理办法》和《浙江省湿地管理办法》等法规的立法调研起草工作。

三个启示

生态补偿机制的建立和实施，必须从省、市、县三个层面建立机制，体现对环境敏感区、经济欠发达地区的支持。生态补偿涉及区域、流域问题，要从各个行政区域层面建立补偿机制，以从更高一个层级协调相应下一层级间的补偿问题。同时，生态补偿的主旨是保护资源、环境，统筹区域协调发展，主要是从改变资金原本流动渠道，使资金按生态补偿的要求，流向环境敏感区、经济欠发达地区来体现。

生态补偿机制的实施，必须严格依据生态保护标准，建立责权利相一致的比较规范的运行机制。在编制《浙江省生态功能区划》的基础上，建立各地区的生态保护标准。生态保护标准包括区域环境质量标准、污染控制标准、生态环境保护与建设标准和资源开发利用标准等，这是生态补偿的基础，省对市、县（市）以生态保护标准进行考核，凡是达到标准的给予补偿，没有达到标准的则相应扣减其补偿金。在下一步还可以考虑探索建立污染赔偿的机制。

生态补偿机制的实施，将对政府建立全方位的考核，加强水环境、大气环境和自然保护区的环境管理，探索出更好的方法。将更有力地推进生态功能区划的执行，特别是对水和大气交界断面的达标执行，使我们对环境质量的评价更为科学合理。

三个举措将推进补偿机制规范化

如何进行生态补偿尚属研究课题，浙江是国内第一个在省域范围内，由政府提出完善生态补偿机制意见的省份，并对生态补偿做出了主动的、探索性的工作。近年来，随着生态省建设工作的深入开展，对生态省建设资金投入力度进一步加大，省财政调整和优化生态环保资金的支出结构，以财政贴息或专项补助的形式，重点支持生态公益林建设、推行清洁生产、自然资源保护、生态示范区建设和重点区域、流域污染的防治及农业农村污染的综合整治，2005年省财政共安排生态环保建设专项资金18.4亿元。但同时，这一投入较生态省建设的实际需要仍然有较大的差距，这将有待在下一步工作中不断研究和探索。

加强生态补偿机制的相关科技基础研究。

积极探索绿色国民经济核算，强化生态补偿的科技支撑。进一步完善国民经济增长环境代价分析，着手研究资源环境实物量统计和资源耗减、环境损失估价方法，积极开展绿色国民经济核算试点工作，探索定量化的自然资源和生态环境价值评价方法，为建立完善生态补偿机制提供科学依据。要强化自然资源合理开发的规划布局和实施机制研究，充分发挥科研机构和专家学者的积极作用，进一步完善生态补偿的科学决策机制。要坚持走新型工业化道路，加大生态环境保护重大关键技术和共性技术的科技攻关，积极推广应用各种先进适用技术，大力推行清洁生产，积极发展循环经济，加快实施经济开发区和工业园区的生态化改造项目，促进经济增长方式转变。

加快生态补偿机制的相关工作基础建设。

加强环境信息化建设，建立健全污染源信息管理系统，为环境管理提供技术支撑和决策依据。完善环境监测监控体系，完成水质自动监测站建设任务，完成空气质量自动监测站和信息传输管理系统建设，完成省控重点污染源在线监测监控系统建设，基本形成全省环境质量动态管理的信息网络，提高环境监测水平和监测数据分析处理能力。

在《浙江省生态功能区划》的基础上，结合产业布局，实行优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发，严格按照生态功能区要求，确定不同地区的主导功能，形成各具特色的发展格局。将区域经济规划与区域环境评价工作有机结合起来，严格实行建设项目环境准入制度，主动参与政府招商引资、经济发展决策过程。深化审批制度改革，实现以污染轻重和环境敏感程度实行分级分类审批。

各级各部门将继续多渠道推进生态补偿。生态脱贫、“山海协作”、异地开发等行之有效的做法要进一步加大力度，生态公益林补偿标准、各项资源费征收标准、污染物处置收费标准要适时提高。

进一步深化生态补偿机制的实践。

逐步形成责、权、利相对应的规范有效的生态补偿运行机制。加大公共财政生态补偿力度，强化生态补偿资金使用的绩效评估，不断提高资金的使用效益。积极运用市场机制实施生态补偿，全面开征城镇污水处理费，形成阶梯式的收费标准。探索建立区域内水污染物、二氧化硫等空气污染物排放指标有偿分配机制，在确保区域环境质量、排污总量控制达标的前提下，逐步推行大唐乌沙山电厂和嘉兴秀洲区排污权交易的经验，运用市场机制降低治污成本，提高治污效率。开展流域上、下游之间生态补偿等重大课题研究。探索引导和支持欠发达地区处理好加快经济建设与加强生态保护的关系，探索生态环境容量转化为经济资源的有效途径，促进江河水系源头、生态环境脆弱等地区的发展和群众富裕。