鞠建林

一、“生态省”呼唤生态补偿机制

在《环境资源禀赋与生产力布局》一文中，笔者已就实现我省经济翻两番与生态环境质量提高这一“双赢”目标的可行性和实现途径作了分析讨论。要实现生态省建设目标，实现经济和环境“双赢”，一方面必须运用生态学的原理、循环经济理论,充分依靠科技进步，大力发展生态经济，推广清洁生产，努力降低万元GDP 污染排放量;另一方面还必须根据环境容量资源分布的丰瘠程度来调整优化生产力布局.在环杭州湾和东部沿海环境容量资源相对比较丰富的地区可较多地发展一些用水量大、水污染物和气污染物排放量大的 环境容量依赖型产业 ；而在我省生态屏障和八大水系上游的西南地区，则应适当限制发展环境容量依赖型产业。

要实现上述生产力的搣理性攠布局，必须解决两大基本问题。第一，作为生态屏障的西南地区，也是我省经济相对欠发达的地区，承担着比环杭州湾和沿海更大的保护生态环境的责任。而承担这些责任所付出经济的代价必须得到相应的补偿。第二，作为八大水系源头的西南地区，承担着送一江清水给下游的责任，要求它限制发展环境容量资源依赖型产业（污染严重的产业）。这种产业限制政策对欠发达地区的经济发展造成的影响会尤其严重。欠发达地区因种种原因，经济发展相对比较缓慢，其基础设施、科技、人才、地理区位等与环杭州湾沿海发达地区比差距较大，区域经济竞争力远不如发达地区。如果产业政策相同，投资者更青睐于各方面条件比较好的环杭州湾沿海地区。除非是某些资源依赖性产业如水泥、矿山行业等办在欠发达地区更具比较优势。一般而言，欠发达地区往往通过发达地区产业转移和扩散来引进产业发展经济。而发达地区需要向外转移的产业不外乎两类，一类是劳动密集型产业，另一类是污染严重的产业。但是经济相对欠发达的我省西南地区恰恰又是生态环境保护和建设的重点地区，环境容量资源反而相对更为稀缺。要实现环境目标就必须对其产业发展作一些限制，尤其是对污染大的环境依赖型产业进行限制。这实际上是要求它牺牲一部分发展权。对牺牲的这部分发展权必须得到相应得补偿。如果上述两个基本问题不解决，按环境资源禀赋来调整和优化生产力布局就会成为一句空话，“双赢”目标就会落空。因此，必须着眼于解决上述两大问题，建立起一套行之有效的生态补偿机制。

二、加大财政转移支付力度，完善“输血型”生态补偿机制

生态环境资源作为公共物品具有极大的正外部性。一地区 在生态环境上投入所引致的好处（产出的利益）并不仅仅限于本地区。其他地区或多或少都可以享受到其溢出的好处。对一地区在生态环境保护和建设中所投入的人力、物力、财力必须给予相应的补偿。否则，“我花钱种树、他免费乘凉”会严重挫伤人们保护和建设生态环境的积极性。目前，国内外通行的做法是财政转移支付。作为生态补偿的财政转移支付，可以将其视作为对人们保护和建设生态环境这种公益劳动报酬的支付。当然，这种支付一般都是不完全的，只能算作是一种补贴或奖励。财政转移支付作为生态补偿的一种形式一般被看作是一种“输血型”补偿。

我省重要生态功能区与欠发达地区大多是重合的。因此，现行的对欠发达地区各种财政转移支付也就相应被视作为一种生态补偿机制。2002年省财政转移支付达110多亿，大多数转移给了欠发达地区。这些财政补偿措施对促进欠发达地区生态环境保护和建设起到了一定的作用。但是，目前作为生态补偿的各种财政转移支付隐含并分散在财政体制分成和各种专项之中；如：生态林养护，自然保护区建设，交通道路建设，下山脱贫帮扶致富，污染治理等。在众多的专项中，除下山脱贫帮扶致富等少数具有特定受惠条件限制外，多数并无受惠条件限制，不管申报者是发达地区还是欠发达地区，只要项目符合申报条件，均可获得财政补助。也就是说，财政资金获得与否以及获得多少与该地区承担的生态环境保护和建设的任务并不挂钩。欠发达地区即使拿到了资金，他们并不一定认为是对其生态环境保护工作的褒奖。

我省已有财政转移支付从数量上看已经不少。但是由于前述种种原因，显得对生态环境保护和建设的力度和强度仍十分不足。这无疑会严重影响全省生态环境保护和建设目标的如期实现。因此，应采取有力措施，加大对我省西南地区财政转移支付的力度。一方面可通过调整现行财政转移支付的支出结构，增设生态环境保护和建设有直接关联的专项，增设欠发达地区定向专项，对定向专项的申报条件中附设生态环境保护和建设有关的内容；另一方面可建立生态补偿基金，开辟新的财政转移支付资金渠道。目前，体现生态补偿的转移支付多数为财政预算内资金。从我省现实情况看，要继续在预算内大幅安排生态环境专项资金有较大难度，需另辟资金来源渠道。可以参照我省已有的专项基金征收管理使用办法（如参照教育费附加征集办法，开征生态补偿费附加），建立生态补偿专项基金，以进一步加大生态补偿力度。

财政转移支付这种“输血型攠生态补偿机制对促进我省生态环境保护和建设起到了十分重要的作用。我们必须进一步完善“输血型”生态补偿，加大对西南地区生态环境保护和建设的支持力度，使之真正成为我省的生态屏障。

三、积极探索“造血型”生态补偿机制，促进西南地区经济社会环境协调发展。

1、现行“输血型”生态补偿机制之缺憾。

虽然如前所述，我省“输血型”生态补偿机制在生态环境保护和建设中起到了十分重要的作用。但无须隐讳，“输血补偿”也存在着先天缺陷，不能解决生态环境保护和建设补偿中的全部问题，仍然存在不足之处。

首先，“输血型”生态补偿机制无法解决发展权补偿的问题。在本篇文章的前面笔者已经指出，要调整和优化生产力布局，实现经济发展和环境保护“双赢”，必须解决两大基本问题。第一，西南地区在生态环境保护和建设上付出的经济代价必须得到相应的补偿。第二，西南地区为保护生态环境而牺牲的部分发展权也必须得到相应得补偿。“输血型”生态补偿机制从理论上讲，可以比较好地解决第一个问题，但是却无法解决第二个问题，即发展权补偿的问题。发展权是一种活性极强的权益，不同的地区、不同的集团、不同的人使用发展权所产出的经济效益会大不一样。人们处在不同的位置，对产出的经济效益计算结果会大相径庭。既要不损害发达地区的积极性，又要防止欠发达地区“等、靠、要”的消极思想，很难在补偿的供给和需求双方找到一个心理平衡点。因此也就无法通过“输血补偿”的方式解决发展权的补偿问题。

其次，“输血型”无法解决生态保护和建设投入上自我积累、自我发展的问题。作为输血型生态补偿的财政转移支付，从某个角度看，它是支付人们从事生态环境建设的劳动报酬；是对人们保护生态环境行为的奖励；是对因保护生态环境而牺牲自身利益的补偿。目前，欠发达地区生态环境保护和建设工作的深度、广度、力度基本上取决于外部输血量（财政转移支付资金）的多少。现行的输血型生态补偿机制对西南地区形成生态环境保护和建设自我积累自我发展的机制并无多大促进作用。他们缺乏生态环境保护和建设的内生原动力和支撑力，缺乏“造血”功能。一旦“输血”（转移支付）停止，则所有的生态环境保护和建设活动也将停止。

第三，“输血型”生态补偿机制存在补偿额度难以量化的问题。这里既有“输血”补偿难以满足受补者对补偿强度的心理需求问题，也有一些操作技术上的困难。在生态环境资源损耗尚未计入国民经济核算体系的情况下，以现有的技术水平，还拿不出能客观评价生态环境资源损失和受益的标准。实施补偿时，常常会因补偿依据、补偿标准、补偿对象、补偿程序等等问题而犯难，难以解决“补偿多少，怎样补偿”的问题。

因此，我们必须进一步完善生态补偿机制，尤其是要积极探索“造血型”的生态补偿机制，使环境资源保护区的受补偿者充分发挥其发展经济的潜能、积极性和主观能动性，形成造血机能与自我发展机制，使外部补偿转化为自我积累和自我发展的能力，以最大限度地解决经济发展潜能的激活和环境资源的保护之间的矛盾，实现可持续发展。

2、建立“异地开发生态补偿试验区”造血补偿机制的基本思路。

建立“造血型”的生态补偿机制既是对现有生态补偿机制的完善和补充，更应是一种发展模式的拓展和创新。因此，要以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大精神为指导，按照省委、省政府提出的创建生态省打造绿色浙江的战略要求，以经济环境“双赢”为目标，以环境容量资源比较丰富地区为西南地区提供“异地开发生态补偿试验区”发展空间为纽带，促进生产力合理布局，激活西南地区发展经济的潜能，建立 “造血型”生态补偿机制。

良好的生态环境资源是目前浙江欠发达地区最大的比较优势。这些地区既要大力发展经济，实现全面奔小康，同时，在打造“绿色浙江”的进程中，又要大力保护和恢复生态环境，为当地乃至全省提供一个山川秀美的环境资源支撑体系。为此，建立“造血型”生态补偿机制的关键是为提供我省生态屏障的欠发达地区构筑一个发展平台和空间，为其提供发展机会，激活其发展潜力，从而调动全社会参与生态省建设的积极性，走生产发展、生活富裕和生态良好的文明发展道路。

建议建立省控和市控两级“异地开发生态补偿试验区”，作为“造血型”生态补偿机制的实施载体。具体而言，按照生态省建设规划，根据我省生态环境资源的分布格局和生态环境功能分区，在环杭州湾东部沿海等环境容量资源比较丰富的地区建立省控“异地开发生态补偿试验区”。制定相应的政策法规和保障措施，定向允许丽水、衢州等源头保护区和生态脆弱区前去招商引资和异地发展，并以发展所取得的利税返回支持这些地区的生态环境保护和建设工作以及其他各项社会发展事业。如此，一方面有利于调动生态保护重点地区（或若干产业限制发展区）发展经济的积极性，增加财政收入，形成生态环境保护和建设投入自我积累、自我发展的“造血”机制；“通过发展促保护，通过保护促发展”，实现经济和环境的双赢；另一方面也有利于加快接轨“长三角”和环杭州湾发展步伐，促进“异地开发生态补偿试验区”所在地的产业集聚和发展，促进基础设施建设和劳动就业。在市级行政区范围内，可参照省控“异地开发生态补偿试验区”的模式，根据当地的实际情况，建立市控“异地开发生态补偿试验区”。正面的例子，如金磐开发区便是该发展模式的成功探索。原本为了扶贫而建立的金磐开发区，也恰巧成了反映上下游生态补偿方式的“异地开发生态补偿试验区”。磐安四分之一的财政收入来自该开发区，极大的增强了磐安的综合实力，促进了“生态富县”战略的实施；同时，也为金华的经济社会发展作出了应有的贡献。反面的例子，如果淳安县能在下游某地得到一块生态补偿试验区，那就可能避免目前被国务院领导批示责令查处的“茶园事件”。

四、若干对策和建议

（1）完善相关法律法规。

为推进“造血型”补偿机制的建立，首先应尽快出台有关政策，完善相关法律法规。如确立“造血型”补偿机制在生态补偿中的地位，解决有关税收、管理等方面的问题，制定此种补偿模式的具体操作程序、“生态补偿试验区”设立和管理办法等。

（2）积极开展试点探索

通过对“造血型”补偿机制的试点研究，建立解决此种模式可能带来的一系列问题的机制，特别是应对现有的若干小规模的发展雏形要加以分析和总结，为进一步推广应用打下基础。

（3）建立评价标准体系

评价标准体系是生态补偿的一个非常重要的部分，是确定是否采用此种方式补偿、补偿规模多大、利税分配的基础，应组织专家开展深入研究，建立一套相应的生态补偿评价体系，以保证补偿过程的合理性。

（4）强化协调和监督管理机制

由于“造血型”补偿模式是一种新生事物，建立有效的政府协调和监督管理机制非常必要，这有助于及时解决不同利益主体间可能产生的矛盾，有利于互惠互利和持续发展。

（5）形成完整的生态补偿体系

“生态补偿试验区”这种造血型补偿模式是生态补偿机制的一种有效形式，它应与其它生态补偿方式相结合，形成有效的生态补偿体系，调动全社会参与经济建设进而推进全社会的可持续发展。