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工程建设项目环评审批改革的主要做法和建议
发文日期:2019-03-18访问次数:来源:衢州市环境保护局

   近年来,随着经济快速发展和行政审批“放管服”改革的推进,环评审批改革的紧迫性、必要性不断提高。李克强总理在2019年政府工作报告中指出:“在全国推开工程建设项目审批制度改革,使全流程审批时间大幅缩短。”对环评审批制度改革提出了新要求,也为改革指明了方向。为此,结合衢州市工程建设项目环评审批制度改革谈几点体会和建议: 

  一、目前衢州市环评审批制度改革的进展情况 

  2017年以来,衢州市按照省政府提出的“最多跑一次”改革工作部署,在全省率先实施“一窗受理、集成服务”改革,并相继制订出台了“多评合一”“承诺制”“标准地”“投资项目审批最多100天”等一系列改革措施,行政审批制度改革取得了突破性进展。在此过程中,市环保局按照省、市提出的改革要求,将环评审批作为“最多跑一次”改革的突破点,积极探索实践工程建设项目环评审批制度改革,通过下放审批权限、精简审批事项、优化审批流程等一系列措施,不断提高环评审批效能,改革工作取得了一定成效。 

  (一)简政放权,下放审批权限。根据国家环保部建设项目分级审批目录和省政府建设项目环评文件分级审批管理办法,制定出台了《衢州市建设项目环评审批管理暂行办法》,除重污染、高环境风险以及严重影响生态的建设项目,其他项目均实行属地审批和管理。通过简政放权,提高县(市、区)环保部门对项目审批的审核把关能力,更好地促进事中事后的监管。 

  (二)区分别类,减少审批事项。根据国家环保部《建设项目环境影响登记表备案管理办法》,从2017年1月1日起,对所有环境影响登记表项目不再由环保部门审批,由业主单位自行在网上填报并办理备案手续。同时,对环评分类管理名录外的项目,以及省厅公布不纳入建设项目环境影响评价审批目录的项目,不再办理环评任何手续,共涉及9大类124个类别的项目。 

  (三)精减环节,优化审批流程。根据“最多跑一次”改革要求,对环评审批事项进行全面梳理,制定标准化办事指南,进一步明确受理条件、减少50%的申报材料、规范申报材料文本格式、按照“网上申报、在线咨询、快递送达”方式对审批流程再优化,所有项目环评均可通过政务服务网外网申报,或通过衢州市环保局微信公众号实现手机移动端申报,事项受理后到批文送达,由环保部门实行全程代办服务,真正让企业少跑或不跑,得到了企业的好评。 

  (四)试点先行,推进审批改革。制订出台了《衢州市“区域环评+环境标准”改革实施方案》,在省级以上经济开发区和省级特色小镇推行“区域环评+环境标准”改革,在编制改革区域规划环评、制定改革区域统一的项目准入环境标准、编制改革区域环评审批负面清单的基础上,根据建设项目对环境的影响程度,对项目环评实施降低环评等级、精简环评内容、承诺备案管理等改革措施,全面提高环评管理效能。目前全市已有7个省级开发区和5个省级特色小镇实施了改革,实施降低环评等级和承诺备案项目50多个。 

  二、环评管理及审批改革存在的主要问题 

  近年来,随着一系列改革措施的出台,环评管理和环评审批无论在服务质量还是在审批效率方面,都有了很大改进。但环境影响评价作为一项法定制度,有其自身一套技术规范和要求,如何简化审批又不突破法律法规和技术规范要求,成为基层环保部门改革的“瓶颈”问题。同时,随着环评中介机构市场化程度的提高,行政管理与市场调节的矛盾也较为突出。 

  (一)环评编制时间过长,超出建设单位对项目审批的期望。据统计,环评报告书项目平均编制时间约60天,环评报告表平均编制时间约40天,这是在正常情况下的编制时间,有的环评报告编制时间甚至超1年。环评编制时间过长,是项目投资主体对环评审批不满的主要原因。导致环评编制时间长的原因是多方面的:一是环评技术导则对编制工作要求越来越高,技术导则除了规范性要求以外,对环境影响分析预测要求非常细,包括对地下水评价、对环境现状监测、土壤调查等都有明确要求,环评的技术分析要求高,对环评单位业务能力提出更高要求,因此很多环评单位对环保部门提出的缩短时间要求,都觉得比较难以做到。二是环评单位编制人员存在业务水平的局限性,由于建设项目涉及各行各业,环评编制人员不可能对每个行业的工艺流程、产污环节都很清楚,特别对复杂工艺的项目,环评编制人员由于不熟悉生产工艺过程,导致环评编制时间过长。三是业主单位对环评编制的重视程度不够,也会导致编制时间超期。有的业主单位考虑技术的保密性,故意隐瞒一些工艺环节,有的项目意见书提出后,项目工艺不断进行调整,存在一些不确定因素,导致环评单位技术分析受到影响,耽搁了编制时间。 

  (二)环评机构市场化程度提高,对环评单位的行政监管难度加大。按照市场竞争原因,近年来,环评机构准入由备案制改为登记制,而且新修改后的《环境影响评价法》取消了环评单位的资质管理,各地对环评单位承接业务基本不设门槛;对环评收费,物价部门也已取消收费标准,纯粹以市场调节。导致环评单位不分信誉好差都可以进入当地市场,一些不负责任的环评单位通过低价中标,又不能提供好的环评质量和服务。环保部门不能过多干预市场行为,由此产生一些业主单位对环评单位的不满意。环评机构市场化衍生出的问题,最后转嫁到环保部门身上,环保部门成了“替罪羊”。 

  (三)环评审批改革难以突破法律法规上的限制,从工作效率层面很难挖潜。从基层环保部门的审批效率上看,在审批时间上已经压缩到了极限,比法律法规要求的时间大大缩短。但由于审批需要质量审核,尽管环保部门已经实施容缺审批,但对环评明显差错不可能视而不见,如果进一步要求审批缩短时间显然不现实,也不利于环评质量把关。唯一的方式是通过承诺备案制来解决这个问题,即:落实环评单位负责制,业主单位承诺制,审批部门备案制。但是法律法规有明确要求,环评报告书和报告表实行审批制,作为基层环保部门无法突破这个底线,一方面要求环保部门容缺审批、最多跑一次,另一方面又要求合法审批、从严把关,环评审批人员面临两难抉择。 

  三、环评制度改革的对策和建议 

  改革的有效性取决于最终达到的目标,目标设定和评判标准关键看是否有利于群众满意,是否有利于加快项目推进,是否有利于环保管理。当前环评制度改革已经做了一些有效的尝试,包括已实施的“区域环评+环境标准”改革,在制度层面取得了一些突破,但是距离“放管服”改革要求和工程建设项目开工前审批最多100天仍然存在差距。如何进一步深化环评制度改革,关键要从技术层面、管理层面和政策层面综合施措,改革才能取得新突破。 

  (一)在技术层面上,必须打破技术规范的限制。目前环评编制过程复杂主要原因是《环评技术导则》的限制,有的环评文本达到几百页甚至上千页,编制人员写得累,业主单位不愿看,审批人员看花眼。环评技术导则从问题考虑上“没毛病”,它把环境影响和预测分析的方方面面问题都考虑到了,同时考虑了不同行业、不同类型项目的可能影响因素,但是不同项目、不同地理位置情况不尽相同,技术规范越具体越不切合实际。从这个意义上分析,生态环境部应对《环评技术导则》进行修改,侧重原则性要求,而不是面面俱到,环评单位可以在不违反原则的基础上,抓住重点环节,核心内容进行细化分析,这样既有利于把工艺环节分析透,也有利于业主单位对相关要求的理解和贯彻,真正达到环评“瘦身”的目的。 

  (二)在管理层面上,必须强化现有手段的应用。首先,在环评环节应着重加强中介机构的管理,尽管环评单位目前是纯市场化运作,部门不应干涉环评市场,但是对环评单位的监管更应强化而不应弱化。首先,应建立“黑名单”制度,对存在承诺不履行、弄虚作假等不良行为的环评单位,列入黑名单,清退出本地评价市场。其次,在环评审批环节应着重应用“互联网+政务服务”,通过互联网统一数据平台,打破信息孤岛,实现互联合享,有效整合各种信息,为环评审批人员提供便利条件,切实把“最多跑一次”落到实处,让老百姓切实感受到办事的便利和有效服务,提高群众获得感。第三,转变职能,切实提高事中事后监管能力。针对环保部门力量薄弱、企业技术力量不足等问题,建议以政府购买服务方式,引入第三方环保技术服务机构参与事中事后监管,在项目实施过程,指导企业落实“三同时”制度,协助业主单位落实环评报告及批复文件提出污染防治措施,为企业提供“环保管家”服务。只有事中事后监管得到强化,才能更好解决事前舍得放的问题。 

  (三)在政策层面上,必须寻求法律法规上的突破。目前,环境影响登记表已由审批制改为备案制,在法律法规上取得了一些突破,效果也十分明显。但改革措施仍需进一步深化,特别针对重污染、高环境风险和严重影响生态之外的一般投资项目和工程建设项目,也应逐步实行备案制,实现环评审批由单个项目的管理向宏观和战略方向转变。一是强化宏观管控,通过建立区域评价管理制度,将环境质量、环境功能分区、产业布局落实到环境管理的宏观决策中,建立分区准入机制,明确不同区块的准入条件和管控措施,建立负面清单制度,以区域环评减化环评内容和审批程序。二是注重项目决策,建立有效的项目落地建设的决策机制,通过专家咨询、部门联合把关,将项目准入的关口前移,为减化项目审批程序提供制度保障。三是实施承诺备案,在区域评价的基础上,对负面清单外的项目,区分类别实行环评承诺备案,把监管重心和精力集中到排污许可管理和事后监管上。 

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